今年以来已有17个省市调整了部分新增地方政府专项债券（下称“专项债”）资金用途，目的在于防止资金闲置，充分发挥债券资金稳投资稳增长效应。
不过与以往不同的是，8月份以来，甘肃、安徽、四川、宁波等地调整的专项债项目中，不只是2021年及以前年度项目，还包括今年发行的专项债项目，有的甚至是1个多月前才发债的项目，十分罕见。
多位关注地方债的专家告诉第一财经，为了充分发挥债券资金稳增长效应，国务院要求今年3.45万亿元专项债资金在8月底前基本使用完毕。在这一要求下，今年一些专项债项目因各种因素不需要资金或资金花不完，地方尽快将部分专项债资金调整至其他项目，从而避免资金闲置。
财政部去年已经发文规范了专项债资金用途调整，并强调“坚持以不调整为常态、调整为例外”。近些年地方密集调整部分专项债项目资金用途，在充分发挥债券资金效应同时，专家认为这也从侧面反映部分专项债项目前期工作不扎实，需要进一步强化专项债管理。
8月调整当年专项债项目
为了扩大有效投资对冲经济下行压力，近些年新增专项债规模快速攀升，2020年以来每年发行规模超3万亿元，支持了一大批重大项目建设，对稳经济起到重要作用。
不过由于前期工作不扎实等原因，一些专项债项目筹资后出现资金闲置现象。为了避免这一现象，财政部允许地方将无法及时支出的专项债资金调整至其他重大项目。因此近些年一些省份发布公告调整部分专项债项目资金用途。
第一财经记者梳理发现，今年以来，吉林、陕西、黑龙江、海南、大连、江西、北京、厦门、宁波、河北、江西、山东、深圳、福建、四川、安徽、甘肃先后对当地新增地方政府债券资金用途进行调整，大多数调整的都是2021年及以前的项目，大多数属于专项债项目。
不过，近期甘肃、安徽、四川、宁波四地调整专项债资金用途的项目，还涉及今年刚发行的专项债项目，这在以前十分少见。
根据《四川省财政厅关于2022年新增地方政府专项债券资金用途调整公告》，四川调整的84个项目中，9个项目是2022年前两个月发行的新增专项债项目。
比如，今年1月底四川发行的乡村基建专项债项目（3期）中，2.48亿元用于绵阳科创园基础设施及功能配套项目，此次将资金调整至绵阳科技城新区直管区高技术产业园项目。
目前上述地方调整的专项债项目多数都是前三个月发行的提前批专项债项目，但也有最近一两个月才发行的专项债项目。
近期，宁波市财政局公布的部分专项债资金用途调整公告中，有5个项目发行日期是今年6月30日，距离调整不足两个月。
比如今年6月30日，宁波市绿色石化产城融合生态综合开发项目（含一期和二期）成功发行专项债筹资总计137.34亿元，由于项目实施过程中发生重大变化，需求少于预期，此次将两期专项债项目总计27.36亿元调整至宁波市轨道交通7号线项目。
为何近期部分地方罕见调整今年专项债项目？
中国社会科学院大学吉富星教授告诉第一财经，这主要还是今年受国内外因素等冲击较大，经济下行压力显著增大，专项债需靠前发力，加快项目用途调整可以加快项目建设进度、尽快形成实物工作量，拉动有效投资、稳定宏观经济大盘。与此同时，还可以防止资金闲置，降低资金损失。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年部分专项债项目资金用途调整比往年早，跟国务院要求在8月底前基本用完专项债资金有一定关系。
根据各地披露的调整专项债资金用途原因，比较普遍的原因是项目实施过程中发生重大变化，导致资金需求少于预期，甚至项目无法实施。
这里的重大变化包括土地取得延迟、项目方案规划调整、疫情及政策处理等、投资规模缩小等。
比如，宁波市调整今年发行的首南都市工业及配套基础设施专项债项目原因中，除了因项目涉及入驻企业意向变化，延迟了项目前期可行性研究报告编制、设计报批等前期工作进度外，还因项目涉及土地挂牌出让，土地挂牌时间预计在今年四季度，无法在8月底前取得项目建设用地及开工建设，因此进行资金用途调整。
温来成表示，各地上报的调整理由一般是项目建设过程中发生重大变化，而这需要具体分析，可能是由于项目前期论证过程中不扎实，导致项目进入实施阶段后发现与社会需求差距加大，不得不调整。项目前期准备工作一定要扎实。
从今年调整资金用途的专项债项目来看，不少项目投向的领域跟原项目相同。
吉富星认为，调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目基本属于相同类型和领域的项目，这样便于债券用途调整前后的发行、管理等方面保持相对一致性。
此前财政部也要求，调整安排的专项债项目必须具备发行使用条件，优先支持党中央、国务院明确的重点领域重大项目，优先选择与原项目同类型同领域的项目。严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本支出以及经常性支出等。
强化管理，坚持不调整为常态
专项债规模攀升叠加部分地方前期准备工作不够扎实等原因，导致近些年调整用途的专项债项目增多。
而为了规范各地调整资金用途，财政部去年印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》（下称《指引》），其中明确专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。
财政部要求，专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。
吉富星表示，今年专项债发行使用加快，地方相对往年的确面临较大资金支出进度和建设进度压力。但今后还是应“坚持以不调整为常态、调整为例外”，这样便于专项债的预算管理、资产管理以及信息披露等，可以更好确保项目借用管还形成闭环管理和各方监管。
“如非特殊原因，若大规模、频繁调整用途，在某种程度上反映了该项目前期工作不扎实或项目建设条件不具备等，实则应督导该地加强项目储备、债券发行审核工作，可适当扣减下一年额度等举措，倒逼地方扎实做好项目前期工作、提高项目储备质量。”吉富星说。
温来成表示，对于实施过程中有问题需要调整的专项债项目，可以依规调整，这体现了实事求是原则，有利于减少资金闲置，充分发挥债券资金效应。但从管理角度，财政部也强调了不调整为常态，调整为特例。这就需要各地在前期项目储备中，尽力做好项目选择、论证等前期工作，尽量减少项目调整，让更多的项目符合专项债管理要求。
为了避免各地频繁调整专项债项目，前述《指引》明确，专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。
