本文作者：王小明 北京在明律师事务所
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近年来，如雨后春笋般遍布乡村的民宿客栈成为了乡村旅游领域中的生力军。亲近自然、亲近乡村、亲近当地农户的居住体验得到了越来越多城里人的青睐。
2022年7月8日，文化和旅游部、自然资源部等10部门联合发布了《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》，就乡村民宿的建设发展给出了规范化指引，在政策层面释放了重大利好。
那么，《指导意见》中都有哪些提法值得广大农民朋友们格外关注呢？农村宅基地要作为民宿用地时又该注意哪些问题呢？
【要点一：发展乡村民宿不得违法占地、违法建设】
《指导意见》中指出，要将乡村民宿发展纳入各地旅游发展规划，与国民经济和社会发展规划、国土空间规划等相衔接，严守耕地和永久基本农田、生态保护红线……
同时，《指导意见》在保障民宿发展用地用房一段中还指出，（发展民宿）不得占用永久基本农田和生态保护红线，不得破坏生态环境和乡村原貌，确需占用耕地的应依法落实占补平衡。
这也就为发展乡村民宿确立了重要的原则底线：不得违法占地或者违法建设。首先是永久基本农田、耕地不能占，其次是不得违反国土空间规划。
需要指出的是，乡村民宿在实践中很容易以“3层以上经营性自建房”的形态出现，那么其恰好属于国务院办公厅发文排查整治的范围内。
一旦涉及违法违规占地建房，发展是不可能了，限期拆除、恢复土地原状、罚款或者没收才是等待当事人的结果。
【要点二：鼓励城镇居民下乡投资经营民宿】
发展民宿产业的过程事实上也是城乡融合发展的过程。城里人到乡村去度假休闲只是其表现形式之一，还会有更深层次的城乡互动蕴含其中。
《指导意见》中是这样说的：积极吸引农户、村集体经济组织、合作社、企业、能人创客等多元投资经营主体参与乡村民宿建设。
鼓励农户和返乡人员开发利用自有房屋自主经营乡村民宿……
在尊重农民意愿并符合规划的前提下，鼓励农村集体经济组织通过注册公司、组建合作社、村民入股等方式整村连片发展乡村民宿。
鼓励城镇居民等通过租赁产权明晰的闲置宅基地房屋、合作经营等方式开展乡村民宿经营。
也就是说，城镇居民、村集体经济组织以外的社会资本在乡村民宿建设中将会起到重要的作用。这在一定程度上反映了宅基地“三权分置”改革试点的成果，即宅基地使用权被有力盘活，宅基地上房屋不再只是单纯的农户住宅，而是会转化为集居住保障、民宿经营于一身的新状态。
需要强调的是，目前法律政策鼓励的是城镇居民、社会资本租赁闲置宅基地上房屋，而非买卖。私自达成的买卖宅基地上房屋的协议依法是无效的，双方的权益都将无法得到保障。
【要点三：集体建设用地均可用于发展民宿产业】
在最关键的用地用房保障问题上，《指导意见》给出了较为灵活多样的政策指引，重点包含以下几种情形：
1.在充分尊重农民意愿的前提下，鼓励依法盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅等资源。
这里的“盘活利用”必须遵循自愿有偿的前提，不能因其客观上“闲置”而搞强制收回、“一刀切”；
2.各地要依据国土空间规划，通过全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等方式有效盘活利用存量建设用地用于乡村民宿建设，探索灵活多样的供地方式。
城乡建设用地增减挂钩即农民比较熟悉的“拆旧建新+集约用地”模式，拆旧地块复垦为耕地后可换取成片的集体建设用地，这部分增加出来的集体建设用地是可以用于发展民宿产业的。
需要指出的是，“增减挂钩”多以协议搬迁的形式开展，其仍需取得所涉农户的同意，而不得以村委会、乡镇街道的名义随意对村民的房屋实施强制拆除、搬迁。
3.鼓励农村集体经济组织以自营、出租、入股、联营等方式依法使用农村集体建设用地建设乡村民宿。在农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范中，整合资源推动创建一批民宿集中村、乡村旅游目的地等盘活利用样板。
《指导意见》显然突出强调了民宿产业“规模化”的问题，毕竟零散的“小打小闹”既无法满足市场的需求，又难以起到拉动本村整体经济发展的效果。
故此，“整村上”为政策所鼓励，民宿客栈的用地并不仅局限于村民的宅基地，属于村集体使用的集体公益性设施用地和集体经营性建设用地经民主程序决议，也完全可以被用于发展民宿产业。
【要点四：探索宅基地使用权及住宅房屋抵押】
发展民宿产业和从事其他投资一样，需要有一笔不菲的启动资金做硬件上的装修、提升以及村庄环境的整治。《指导意见》明确提出了要在资金需求方面给予放宽政策的支持：
在农村宅基地制度改革试点地区，探索通过宅基地使用权抵押、农民住房财产权抵押、信用贷款等形式支持乡村民宿建设和经营，在防范风险的前提下降低融资条件和门槛……
需要指出的是，宅基地使用权及房屋所有权的抵押融资是农村宅基地制度改革的“深水区”项目，因《民法典》有关担保领域规范的存在而一直受到制约。
究竟以何种行之有效的方式开展这样的抵押融资，显然需要银行等金融机构对相关产品的创新研发，更需要农户大胆地参与到先行先试中来，为后续规范的制定创造足够多的实践样本。
在明律师最后要提示大家的是，《指导意见》意在促进乡村民宿的高质量发展，农民朋友们一定要牢牢把握住发展的战略机遇期，在自家的房屋上争取多做文章。
同时，大家一定要在此过程中牢固树立法治意识，及时依法办理不动产权登记、乡村规划许可等证件，严格依据当地市县一级的相关政策文件要求推进有关工作，切实增强民宿经营行为的合法合规性和抗法律风险能力。
尤其是不可出现新增违建、违法占地行为，也不可利用存量无证房屋、土地搞建设，政策性和灵活性都要把握好了，乡村民宿产业这块蛋糕的甜头才会真正属于我们。
附：关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见
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