金融监管研究院 资深研究员 杨瑾
2023年4月25日据新华社，自然资源部部长王广华在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上宣布，我国全面实现不动产统一登记。
消息一出，立即引发市场强烈反响，媒体纷纷惊呼“房产税”即将落实。诚然，不动产统一登记确实是征收“房产税”的条件和基础，但这件事的意义远不是这么狭隘，这是一项影响深远、利在未来的基础设施工程。
此处的不动产，涵盖所有不动产物权种类，覆盖所有国土空间，包括了土地、房屋等各种自然资源。这部分资产，是我国目前最重要最有价值的社会资产，历经十年，家底终于盘清，被纳入到统一监管框架下。这为进一步实现透明、规范管理和进行深层价值挖掘提供了数据和信息基础。以下笔者将对这项重大工程的前世今生进行具体梳理。
一、不动产统一登记工作重要节点
不动产统一登记工作正式启动是在2013年，但早在2007年，相关法律规定就已经先行了。
2007年颁布的《物权法》规定“国家对不动产实行统一登记制度。”当时我国已实行了多年的不动产分部门登记制度，土地、房屋、森林林木、海域等由不同的部门依照不同的法律进行登记，而且各地登记机构、登记规则也不统一，登记信息无法跨部门跨地区共享，物权法遵循国际惯例，第一次从法律上确立了不动产统一登记制度。
2013年11月20日，国务院第31次常务会议明确，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。
31次常务会议研究不动产统一登记工作，会议决定，要将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，推动建立不动产登记信息依法公开查询系统。
2013年12月20日，中央编制委员会办公室下发了《关于整合不动产登记职责的通知（中央编办发〔2013〕134号）》，明确了职责整合的路径和方向。部署了72项具体工作，计划在2017年完成。
2014年2月24日，国务院发布《关于同意建立不动产登记工作部际联席会议制度的批复（国函〔2014〕28号）》确定了“不动产登记工作部际联席会议制度”。2014年3月国土资源部部长在第一次部际联席会议上提出，将用3年左右时间全面建立不动产统一登记制度，用4年左右时间运行统一的不动产登记信息管理基础平台，形成不动产统一登记体系。4月21日，国土资源部在官网上发文表示，将在2016年全面实施统一登记制度。
2014年12月22日，国务院颁布第656号令《不动产登记暂行条例》， 2016年1月15日国土资源部发布《不动产登记暂行条例实施细则（国土资源部令第63号）》，不动产统一登记核心制度建立。从2015年起原先颁发的各种不动产权证书开始变更为统一的不动产权证，包括将房屋所有权人将房屋所有权证和土地使用权证换成不动产权证。
2022年10月30日，自然资源部将《不动产登记法》面向社会公开征求意见，下一步不动产登记法治化、规范化水平将继续提升。
2015年8月3日，国土资源部印发《关于做好不动产信息管理基础信息平台建设工作的通知（国土资发〔2015〕103号）》及《不动产登记信息管理基础平台建设总体方案》，不动产登记信息平台上线试运行。
2016年地方各级信息平台基本建成。
2017年全国各级信息平台全部接入国家级信息平台，实现全国四级联网运行。
2018年自然资源部宣布不动产登记信息管理基础平台已实现全国联网。
2016年国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局七部委联合发布《自然资源统一确权登记办法（试行）》，开始进行自然资源统一确权登记制度试点。自然资源登记单元基本包含已登记的不动产，登记簿需要关联不动产登记信息。
2019年7月自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局五部委在前期试点基础上联合发布《自然资源统一确权登记暂行办法》，全面实行自然资源统一确权登记制度，在国家不动产登记信息管理基础平台上，开发全国统一的自然资源登记信息系统，自然资源确权登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接和融合。同步印发的《自然资源统一确权登记工作方案》明确，从2019年起利用5年时间基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记。
2021年《民法典》实施，《民法典》物权编对不动产统一登记制度进行了确认，并针对物权法实施中存在的突出问题，对相关条款进行了完善。
2021年4月6日，自然资源部公布《关于做好不动产抵押权登记工作的通知（自然资发[2021]54号）》（以下简称54号文），在不动产抵押权登记工作中全面落实《民法典》及《关于适用民法典有关担保制度解释》对不动产抵押的最新规定。
从上述历程梳理可以看出，不动产统一登记工作的整体推进并不顺利。原计划在2018年左右完成整个体系的建设工作，最终却延迟到了今天，整整推迟了5年。可见此项工作之繁重、以及背后受到的阻力之大。
二、不动产统一登记工作主要内容
1. 登记范围
主要包括集体土地所有权，房屋等建筑物、构筑物所有权，森林、林木所有权，耕地、林地、草地等土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权，海域使用权，地役权，抵押权等九类不动产权利。
后扩展到自然资源确权登记，增加水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间的登记事宜。
登记种类包括首次登记、变更登记、转移登记和注销登记四类，此外还包括更正登记、预告登记、异议登记、查封登记等特殊登记。
2. 主管部门及登记部门
自然资源部负责指导、监督全国不动产登记工作。
自然资源部直属事业单位不动产登记中心（自然资源部法律事务中心）具体负责不动产登记、不动产权属和不动产市场监测相关政策、业务、技术等方面支撑工作与自然资源法律事务工作。
地方各级不动产登记机构及自然资源确权登记机构负责本地不动产登记等工作。
3. 登记信息共享
自然资源确权登记网是全国性不动产登记信息管理基础平台。各级地方不动产及自然资源确权登记机构登记的信息纳入统一的全国性不动产登记信息管理基础平台，确保国家、省、市、县四级登记信息的实时共享。
不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等实时互通共享。自然资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门不动产登记有关信息互通共享。
三、《民法典》对不动产统一登记制度的完善
《民法典》及《关于适用民法典有关担保制度解释》对担保相关规定做出了巨大的变更，其中包括严格区分担保合同生效与担保物权成立的概念，担保物权成立作为独立的环节决定了担保物权能否有效实施，不动产担保物权成立以登记为准，不动产登记工作的重要性大大提升，这就对不动产登记的执行提出了更高的要求，原有的不动产行政登记制度需要进行相应的修订和完善。
2021年4月6日，自然资源部公布《关于做好不动产抵押权登记工作的通知（自然资发[2021]54号）》落实《民法典》及《关于适用民法典有关担保制度解释》的相关规定，对不动产登记制度进行了以下修订：
1. 将学校、幼儿园、医疗机构、养老机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施、养老设施和其他公益设施，以及法律、行政法规规定不得抵押的其他不动产明确排除在不动产抵押的范围。
2. 明确规范了担保范围记载方式，当事人对一般抵押或者最高额抵押的主债权及其利息、违约金、损害赔偿金和实现抵押权费用等抵押担保范围有明确约定的,不动产登记机构应当根据申请在不动产登记簿“担保范围”栏记载；没有提出申请的，填写“/”。
3. 明确规定抵押不动产转让登记事项。
a. 当事人申请办理不动产抵押权首次登记或抵押预告登记，应在不动产登记簿“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定” 栏记载转让抵押不动产的约定情况。
b. 填写“是”，抵押期间依法转让的，应当由受让人、抵押人（转让人）和抵押权人共同申请转移登记。
c. 填写“否”，抵押期间依法转让的，应当由受让人、抵押人（转让人）共同申请转移登记。
d. 约定情况发生变化的，不动产登记机构应当根据申请办理变更登记。
例外情况是，《民法典》施行前已经办理抵押登记的不动产，抵押期间转让必须经抵押权人同意，才可办理转移登记。
4. 完善不动产登记簿。
a. 在“抵押权登记信息”页、“预告登记信息”页增加“担保范围”、“是否存在禁止或限制转让抵押不动产的约定”栏目。
b. 将“抵押权登记信息”页的“最高债权数额”修改为“最高债权额”并独立为一个栏目，填写最高额抵押担保范围所对应的最高债权数额。
2023年为提高二手房交易效率和便利度，恢复房地产市场信心，3月30日自然资源部及中国银行保险监督管理委员会基于地方实践的基础上联合发布《关于协同做好不动产“带押过户”便民利企服务的通知（自然资发〔2023〕29号）》，进一步落实《民法典》带押转让制度，推动不动产转移与抵押登记业务协同，使二手房买受人无需提前归还旧贷款、注销抵押登记，即可完成过户、再次抵押和发放新贷款等手续，实现登记和金融有效衔接，避免过桥资金，防范交易风险。基于地方实践，通知提出三种带押过户模式以及防范“一房两卖”的双预告登记模式：
1. “新旧抵押权组合登记模式”
买卖双方及涉及的贷款方达成一致，约定发放新贷款、偿还旧贷款的时点和方式等内容，不动产登记机构合并办理转移登记+新抵押权首次登记+旧抵押权注销登记。
2. “新旧抵押权分段登记模式”
买卖双方及涉及的贷款方达成一致，约定发放新贷款、偿还旧贷款的时点和方式等内容，不动产登记机构合并办理转移登记+新抵押权首次登记等，卖方贷款结清后及时办理旧抵押权注销登记。
3. “抵押权变更及转移登记模式”
买卖双方及涉及的贷款方达成一致，约定抵押权变更等内容，不动产登记机构合并办理转移登记+抵押权变更登记或转移登记+抵押权转移登记+抵押权变更登记。
4. “双预告登记”模式
不动产登记部门根据买方贷款银行及买卖双方申请，完成二手房转移预告登记及抵押预告登记，并向买方贷款银行推送抵押预告登记电子证明。买方贷款银行依据抵押预告登记结果足额放款。购房款存入监管账户后，买卖双方和买方贷款银行及时向不动产登记部门申请办理双预告登记转本登记。
四、不动产统一登记制度与农村土地制度改革
不动产统一登记工作的推进与农村集体所有土地制度改革关系重大，农村集体所有土地制度的市场化改革的目标是实现农村集体所有土地的市场化流转，从而释放出土地中蕴藏的经济价值，土地权利登记是实现这一目标的重要基础，高效透明规范的权利登记制度可以保障土地流转的安全性和效率。
农村土地确权工作几乎是与不动产统一登记工作同时展开。2011年5月国土资源部、财政部和农业部下发《关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》，2013年1月31日中央一号文件启动农村土地确权登记颁证工作，该项工作延期一年后在2021年底基本完成。不动产统一登记工作的推进从一定程度上协助了农村土地确权颁证工作的进行，在确权登记基础上农村土地改革才能得以展开。
近年来农村土地制度改革取得了很大的进展，土地承包经营权三权分置、宅基地三权分置、农村集体经营性建设用地入市，三块地改革都有了实质性突破，2021年1月1日实施的《民法典》和2020年1月1日施行的《土地管理法（修订案）》、《土地管理法实施条例》及时将这些成果进行了确认。《民法典》加入了“三权分置”的相关规定，明确了法律对土地经营权的认可和保护，理顺了三权的关系，为接下来三权分置下市场化流转改革的深入和具体落实提供了法律保障；《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定了农村集体经营性建设用地入市的内容。
在2022年城市土地出让市场持续低迷的情况下，进入2023年后农村土地市场化改革突然提速，改变以往先总结试点经验形成制度后再推广实施的通常做法，在尚没有出台正式制度的情况下鼓励先将交易做起来。
2023年3月8日自然资源部发布《关于印发集体经营性建设用地使用权出让合同集体经营性建设用地使用权出让监管协议示范文本（试点试行）的通知（自然资办发〔2023〕9号）》，联合国家市场监督管理总局发布农村集体经营性建设用地使用权出让合同范本，使经营性建设用地入市在全国范围内得以落地。
2023年4月19日，农业农村部等多部门印发《农村产权流转交易规范化试点工作方案》。推动目前已取得的农村土地市场化改革成果尽快进入流转交易市场，兑现其价值。包括农户承包土地经营权、林权、“四荒”经营权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、涉农知识产权，以及农村建设项目招标、产业项目招商和转让等其他符合法律、法规和政策要求的交易品种，在法律、法规和政策允许框架下，结合农村宅基地制度改革试点，探索农村宅基地和房屋进场租赁交易。
这些工作的落地都需要不动产登记的支持，保障交易的安全性规范性，保护各方主体的合法权益。《集体经营性建设用地使用权出让合同》范本约定，受让人按转让合同约定付清全部土地出让价款后，持合同、合同备案文件、出让价款缴纳凭证、土地增值收益调节金缴纳凭证、完税证明等相关证明材料，申请办理不动产登记；《农村产权流转交易规范化试点工作方案》则要求，推进与不动产登记机构业务协同和系统联动，实现农村产权流转交易信息与不动产登记信息实时互通共享。
结语
通过以上全面梳理和分析可以看到，实现不动产统一登记，是盘活存量不动产生产要素价值的必要条件。不动产统一登记系统记录的资产信息，可以为金融、财政、税务、自然资源等很多部门的各项工作提供数据支持，对于支持新阶段的改革和发展，建设全国统一大市场都有着非常重大的意义。
为税务机关开征房产税提供基础数据与信息，只是其功能之一，因而不是不动产统一登记的实现，就意味着房产税要开始征收了，而应该说，不动产统一登记的实现，才使房产税开征具备了基础技术条件。
