近年来，中国收入分配两极分化现象日趋严重，其主要原因之一在于，中国现行税收制度的再分配功能有限，调节收入差距乏力。根据发达国家经验，中国应通过完善复合税制、加大基本公共服务投入、调整政府间财政分配关系、健全社会保障体系等措施，强化再分配功能，弥合收入差距，促进共同富裕。
作 者
贾康
华夏新供给经济学研究院创始院长，原财政部财政科学研究所所长
苏京春
财政部中国财政科学研究院副研究员
本文为中国观察智库独家约稿，英文版标题为 “Preventing wealth polarization”。点击文末链接可查看英文版。
近年来，收入分配差距扩大的现象在中国日趋严重，已经对社会稳定和经济发展产生了不良影响。国家统计局公布的调查数据显示，城镇居民中收入最高和最低10%的家庭人均可支配收入之比，1985年为2.9倍，最近10多年间一度达到惊人的20倍之多。
另据世界银行的报告，2000年中国基尼系数越过0.4警戒线，2008年已高达0.491，后虽总体有所回落，但有时仍略有升高，2021年为0.474。
学界研究也发现，贫富分化加剧有可能趋势化地造成中国社会“两头过大，中间小”的凹陷型结构。鉴于此，加快收入分配制度改革，缩小收入分配差距，形成防抑收入分配不公的社会公信力，已成为中国社会亟需解决的问题之一。
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西方国家居民收入差距的缩小，主要通过再分配环节来实现。但在中国，税收以间接税为主，再分配功能有限，调节乏力，甚至某些再分配政策在实施过程中存在逆向调节问题，使居民收入差距难以有效缓解。问题主要体现在以下四个方面。
首先，现行财政支出配置对居民收入再分配调节作用有限。财政社会性支出规模不够大，无法有效抑制居民收入差距。城乡之间的公共产品供给严重不均衡，城乡居民收入差距显著。多年来，中国城乡居民人均收入之比在2.5:1~3.1:1之间徘徊，如再加上公共设施与服务的供给差别因素，两者的差异将更大。政府预算支出中的民生支出偏低。
其次，政府间事权、财权配置不合理，不利于调节收入分配。1994年分税制改革初步划分了中央与地方政府的事权和财权，但省以下未做统一要求。本应由财政承担的公共服务责任，包括农村义务教育、医疗卫生、社会保障等，过去主要由农民自己承担，近年来为了减轻农民负担，这部分支出责任回归财政，但主要由基层财政承担，从而使基层财政的支出责任与资金紧张状况进一步扩大。
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再次，政府间转移支付制度调节收入分配的功能较弱。中国在构建和发展完善政府间转移支付制度以调节区域差异和社会成员收入差异方面，已作了多年努力，取得了一定成绩，但仍存在一些明显的问题。一是以政府间转移支付调节区域和收入差异的力度和规模不足，对缓解收入差距悬殊、促进共同富裕作用有限。二是转移支付的结构有待进一步优化。三是转移支付均等化效应尚不理想。四是已有的区域间横向转移支付以“对口支援”和“生态补偿试点”为主，制度规范性有待提高，需要在继续探索、总结经验的基础上打造可持续的长效机制。
最后，税收调节弱化成为居民收入分配差距大的一个重要因素。一是个人所得税应发挥的“抽肥补瘦”再分配功能远未到位。二是财产税在税收中的占比极低。2021年8月17日中央财经委员会第十次会议关于促进共同富裕的指导精神公布后，积极稳妥推进立法和做好改革试点工作，扩大试点覆盖面“双管齐下”的部署已浮出水面，具体进展还需拭目以待。三是遗产和赠与税缺失。四是消费税应有的调节居民消费结构的功能有待完善。五是社会保障制度的缺陷使其对收入分配调节作用受限，社会保障的覆盖面不足、发展不均衡、制度设计不完善。
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经济增长中，效率激励与分配结果的适当均平必须同时兼顾，国民收入的再分配尤其要注重防抑贫富差距过大，甚至趋向两极分化，具体改革对策有：
第一，直接税应适当“抽肥、补瘦、限高”。现代市场经济所要求的税制体系，总体来说是“多税种、多环节、多次征”的复合税制，不可能简单地依靠一两种税就解决好征税问题。必须着眼于整个税制体系的建设，构建一个包括增值税、消费税、资源税、环境税、企业所得税，个人所得税、房产税、遗产税和赠与税、社会保障税等在内的税收调节体系，对接预算体系，从消费支出税负因子、收入流量和收入存量积极调节各方面“抽肥补瘦”地调控社会各收入阶层的收入，以期多渠道缓解和缩小社会收入差距形成的矛盾。
例如，个人所得税只能主要作用于透明收入，对许多不透明收入难以发挥调节作用。根据世界各国的经验，为了促进分配公平，防止收入差距过大，对不透明收入的调节可以更多依靠遗产税，在财富继承环节实现。
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第二，优化财政支出结构，进一步加大基本公共服务投入力度。财政支出要向民生领域倾斜，向“三农”倾斜，向欠发达地区倾斜。财政支出要向社会成员中的弱势群体倾斜。
第三，调整政府间财政分配关系，使政府间公共服务的事权与可用财力和支出责任基本相适应。合理划分中央和地方政府的事权与支出责任，尽可能由粗到细形成从中央到地方政府的支出责任明细单。将部分基本公共服务兜底类事权和部分资源环境类事权上划中央。赋予地方政府相应的财权，重点是加快构建地方税体系。
第四，改革和完善转移支付制度，促进基本公共服务均等化。精简项目，优化结构，改进转移支付的分配方法。切实加强转移支付资金和专项拨款的管理。积极探索横向转移支付的合理机制与路径。完善保障所有社会成员基本公共服务的转移支付制度。
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第五，进一步健全社会保障体系，合理提高居民转移性收入。一是完善社会保险体系，大幅提升灵活就业人员、农民工等群体参加社会保险的比例，基本实现全民参保。统筹推进城乡社会救助体系建设。二是坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任，适当降低社会保险费率。三是完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金和商业保险在内的的多支柱、多层次养老保险体系，推出税收递延型养老保险。四是实现职工基础养老金全国统筹，完善职工养老保险个人账户制度，健全参保缴费激励约束机制，建立基本养老金合理调整机制。五是更好发挥失业、工伤保险的作用，灵活调整保险费率，优化调整适用范围，建立更加便捷的社会保险转移接续机制。六是划转部分国有资本充实社保基金，拓宽社保基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。七是加强公共服务设施和信息化平台建设，实施社会保障卡工程，使持卡人口覆盖率逐步达到全社会。
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Preventing wealth polarization – Opinion – Chinadaily.com.cn
贾 康 简 介
第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006 2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。
